COP26: El artículo 6 del Acuerdo de París

 Por Antonio F. Rodríguez

Los mercados de emisiones son un instrumento útil para la reducción de emisiones que ya existe en muchos países y regiones, como el ETS en la UE. Para los menos iniciados, estos mercados se basan en el principio de que "el que contamina, paga", repercutiendo los costes de las emisiones sobre los que emiten. De esta forma, cuanto más caro sea emitir, más incentivos habrá para dejar de hacerlo (por ejemplo, las empresas industriales pueden optar por cambiar sus tecnologías a otras más limpias).

Estos mercados suelen funcionar con sistemas de cap and trade, es decir, un regulador fija las emisiones máximas (cap), que se van reduciendo cada año para alcanzar los objetivos de reducción de emisiones, y se crean los derechos de emisiones que las empresas pueden mercadear (trade). En el caso europeo, para evitar la deslocalización de empresas (y su fuga de emisiones) a otros países, se asignan derechos gratuitos a las empresas (si sale adelante el CBAM, ya no tendrá sentido la asignación gratuita, y probablemente se subastarían todos los derechos). Si una empresa emite menos que el correspondiente a sus derechos asignados, puede vender los derechos sobrantes. Si una empresa tiene que emitir más de lo que le corresponde por sus derechos asignados, tiene que comprar derechos que le sobren a otros. Por tanto, la ley de la oferta y la demanda (es decir, la escasez de derechos de emisión) es la que marca el precio de emitir CO2 (y otros gases de efecto invernadero que se calculan por su equivalencia en CO2).

Pues bien, una parte importante de la controversia del artículo 6 del Acuerdo de París gira en torno a estos mercados de carbono. Para entenderlo bien, lo mejor es echar un ojo al propio Acuerdo. El artículo 6, que apenas ocupa un folio, plantea la creación de tres mecanismos de "cooperación voluntaria" (su participación no es obligatoria) con el objetivo de aumentar la ambición climática:

• Art. 6.2: mecanismo de mercado por el que, si un país excede los objetivos comprometidos en su NDC, puede vender ese excedente a otro país (o empresa, como la aviación internacional) que esté teniendo problemas para alcanzar sus objetivos, reduciendo el coste de la descarbonización a nivel global. Estas transferencias se denominan ITMOs (Internationally Transferred Mitigation Outcomes), y está en discusión si se puede mercadear solo con objetivos de reducción de emisiones (medida en toneladas de CO2 equivalente), o con cualquier objetivo que se incluya en el NDC, como forestación o cuotas de renovables. Por simplicidad, me referiré a reducción de emisiones de aquí en adelante.

• Art 6.4: mecanismo de mercado consistente en un mercado internacional de carbono, es decir, que los derechos de emisión y su mercadeo se produzca a nivel internacional, y no solo a escala nacional o regional. Este mercado internacional implicaría tanto al sector público como al privado, aunque realmente se busca la participación de este último (de hecho, el artículo 6 es el único que se refiere directamente a la participación del sector privado en el Acuerdo de París). A este nuevo mercado se le conoce como Sustainable Development Mechanism (SDM), y vendría a reemplazar al CDM del Protocolo de Kyoto. Además, ya indica que una cuota de los ingresos de este mercado (llamada share of proceeds) iría destinada al Fondo de Adaptación para los países en desarrollo más vulnerables, lo que introduce un mecanismo de equidad (no solo eficiencia) y adaptación (no solo mitigación) imprescindible para el apoyo de los países en desarrollo que también demandan financiación por Loss and Damage. Acordar esa cuota también es uno de los puntos que más discusión genera, especialmente por la reclamación de la Alianza de Pequeños Estados Insulares (AOSIS).

• Art 6.8: mecanismo de no-mercado, que se enfoca principalmente en la creación de un marco para la colaboración climática entre países, donde no hay ánimo de lucro, como la cooperación al desarrollo.

Acordar el funcionamiento y los detalles técnicos de estos mecanismos (especialmente los dos de mercado) es el "último fleco" que queda para cerrar el libro de reglas del Acuerdo de París. Sin embargo, está siendo muy complicado, y ya van dos COPs (la de Katowice y la de Madrid) sin que se consigan avances, por lo que es uno de los asuntos más importantes de la actual COP26.

Podría parecer sencillo, pero la puesta en marcha de estos mecanismos es técnicamente muy compleja, y los problemas aparecen cuando hay que decidir quién tiene derecho a emitir y en qué cantidad. El Acuerdo de París dice que los derechos se generan cuando un país ha sobrepasado los objetivos de mitigación comprometidos por su NDC (en el caso de las emisiones, cuando ha conseguido reducciones adicionales a lo que inicialmente se comprometió), pero los NDCs son muy heterogéneos y es complicado acordar los números para saber bien qué reducciones son verdaderamente adicionales y cómo se mercadean entre países. Por ejemplo, hay NDCs que marcan un objetivo de emisiones para un año concreto, otros que establecen un presupuesto de carbono para todo un periodo, y otros que tienen objetivos de intensidad (reducción de emisiones por unidad de PIB), por lo que interpretar el comercio de ITMOs entre países con objetivos que no son comparables es un problema.

Por otra parte, recordemos que el Acuerdo de París se basa en contribuciones voluntarias (los países son los que establecen voluntariamente sus compromisos en los NDCs), por lo que este mercado puede crear incentivos perversos: si al reducir las emisiones por encima de tus objetivos obtienes beneficios, aumentar tu ambición climática perjudica esos beneficios. Esto llevaría a que algunos países se establezcan objetivos muy pobres, generando lo que se conoce como hot air, reducciones de emisiones que se cuentan como adicionales pero que habrían ocurrido de todas formas. Este es un problema del CDM del Protocolo de Kyoto, y se quiere evitar que suceda de nuevo en el Acuerdo de París.

Además, si las reducciones adicionales se pueden vender, se anula la posibilidad de alcanzar reducciones globales más allá de lo comprometido por los países: si un país lo hace mejor, otro país puede permitirse hacerlo peor simplemente comprando al primero su reducción adicional. Para mitigar este problema, hay una propuesta encima de la mesa que se denomina Automatic Cancellation: que un 10% de los ITMOs se cancelen, por lo que si un país quiere comprar 100 créditos, tendría que pagar 110, pudiendo utilizar los 100 para cumplir con su NDC y dejando los otros 10 para la Mitigación General de las Emisiones Globales (OMGE, por sus siglas en inglés). Sería el equivalente a un impuesto al ITMO y busca conseguir un aumento neto en la reducción de emisiones a través de este mecanismo, en lugar de una fuga de emisiones de un lugar a otro. En cualquier caso, estos mecanismos generan un debate ético sobre los límites de la mercantilización de la acción climática, donde los países más ricos podrán comprar los esfuerzos climáticos a los más pobres.

Otro de los problemas que más discusión trae es el de la doble contabilidad, que puede provocar que dos países reclamen la misma reducción de emisiones para sus objetivos climáticos. Es decir, que cuando toque revisar el cumplimiento de los NDCs, ambos países (el que vendió su reducción adicional y el que la compró) cuenten como propia la reducción de emisiones transferida. Aunque pueda parecer un asunto que debería generar poco debate por su obviedad, un grupo de países liderado por Brasil se opone a la necesidad de hacer un "ajuste correspondiente" cuando se transfieran reducciones adicionales. Además, también toca resolver la creación de un organismo de la ONU que controle y verifique las reducciones adicionales.

La posición de Brasil, India y otros países con la cuestión del doble conteo puede interpretarse como un arma en la negociación de otros asuntos que les perjudican, como la transición del mecanismo CDM de Kyoto al mecanismo 6.4 del Acuerdo de París. Estos países  tienen a su cuenta muchos proyectos CDM que les generan beneficios contables para alcanzar sus objetivos climáticos, y no quieren renunciar a ellos con la puesta en marcha del nuevo mecanismo. Este es un asunto bastante serio por su dimensión, ya que hablamos de una horquilla entre 2,3 - 5,4 mil millones de toneladas de CO2 en proyectos CDM de la era Kyoto que se podrían descontar de la ambición climática de estos países si se permitiera su contabilización en el nuevo mecanismo de París.

Un asunto también polémico es el de contar REDD+ como reducción de emisiones, aunque esto es algo a lo que quiero dedicar una entrada en el futuro, por lo que de momento lo dejo aparcado.

Si alguien quiere profundizar más en el artículo 6, recomiendo este extenso artículo de Carbon Brief.